L'emblématique quartier général de l'Union africaine à Addis Abeba, dont la construction a été financée par la Chine

L'Union africaine (UA) est sous les feux de la critique. On la juge trop lente à répondre aux menaces sécuritaires, on dit qu'elle donne plus la priorité au pouvoir qu'à la justice, qu'elle ne réussit pas à représenter les besoins du continent africain et de ses 1,11 milliard d'habitants.

L'UA n'est souvent pas prise au sérieux, considérée comme un club pour dictateurs, ou décrite comme une bureaucratie inefficace et lourde plus préoccupée par ses indemnités journalières que par les problèmes politiques les plus urgents du continent.

Même si ces critiques sont justifiées, elles ne décrivent pas la réalité dans son ensemble. Reconnaissons que l'Afrique se porte mieux avec l'UA que sans elle, et cela malgré ses imperfections.

De fortes contraintes handicapent l'UA, limitant considérablement l'ampleur de ses prérogatives, voire même de ses ambitions telles qu'elles s'expriment souvent dans l'exaltation de la rhétorique panafricaniste.

Des difficultés financières

L'Afrique est le continent le plus pauvre, tout comme il est le plus touché par la violence. Le budget de l'UA pour 2014 n'est que de 308 millions de dollars (contre 5,2 milliards de dollars pour les Nations unies). Compte tenu des défis qu'elle doit relever, un tel budget est nettement insuffisant. Les pays membres doivent contribuer au budget de l'UA, et même si des pays comme l'Afrique du Sud et le Nigéria vont au-delà de leurs obligations, beaucoup éprouvent des difficultés à s'en acquitter. Davantage de fonds doivent être levés auprès de la communauté internationale.

Pourquoi est-ce important ? Parce que les interventions qui réussissent sont coûteuses. Par exemple, les Nations unies estiment qu'il faut débloquer 600 millions de dollars pour contenir la propagation du virus Ebola (l'UA n'a alloué qu'un million de dollars de son fonds humanitaire) alors qu'il manque 800 millions de dollars au fonds international pour prévenir la famine et soulager les souffrances au Soudan du Sud.

Les opérations de maintien de la paix sont particulièrement coûteuses. Le dernier budget en date de la Monusco, la Mission des Nations unies en République démocratique du Congo, est de 1,4 milliard de dollars. On peut vouloir faire en sorte qu'à des problèmes africains soient appliquées des solutions africaines, mais il faut être lucide : l'Afrique n'a pas les moyens de résoudre seule les crises les plus importantes. Elle ne doit d'ailleurs pas le faire. Les pays développés, doivent assumer une partie des responsabilités.

Une autre contrainte de taille repose sur la structure même de l'institution, essentiellement un club d'États membres sans distinction entre dirigeants nationaux élus ou non élus. Tous les pays africains, à l'exception du Maroc, en sont membres et tous possèdent le même droit de vote.

Donner un droit de parole à tous les pays africains, sans considération de leur arrière-plan politique, économique ou par rapport à la question des droits de l'homme, peut rendre la tâche de l'UA difficile dans la mise en place d'un mandat progressiste. Notons au passage que l'UA prend position contre les changements de gouvernement inconstitutionnels, et qu'elle a récemment suspendu Madagascar et l'Égypte en attendant de nouvelles élections. Certains dirigeants présents à tous les sommets de l'UA n'adhèrent pas dans leur pays aux valeurs des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit. Cependant, ce qui est vraiment paradoxal avec l'UA, c'est que ces mêmes dirigeants sont prêts à s'engager, du moins sur le papier, sur des normes exigeantes en matière de droits de l'homme, de démocratie et de bonne gouvernance sur le continent.

C'est dans ce contexte, et en gardant à l'esprit ces contraintes, que doivent être évalués les résultats obtenus par l'UA et sa commission, plutôt que sur une liste d'idéaux impossibles à réaliser.

Prenons par exemple l'amendement récent au protocole sur la proposition de création d'une nouvelle Cour africaine de justice et des droits de l'homme, qui a été voté lors du dernier sommet de l'UA à Malabo. Cet amendement a été violemment critiqué par les associations civiques et de droits de l'homme car il confère une immunité aux dirigeants et hauts fonctionnaires, empêchant toute poursuite criminelle.

La colère qui a fait les gros titres a passé sous silence le fait qu'il y a davantage dans le projet de protocole que cet amendement, et qu'il s'agit là d'avancées essentielles. La nouvelle cour pourra juger des affaires de corruption, de blanchiment d'argent, de traite humaine et de trafic de drogue, de piraterie, en plus des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité. La portée et le champ des pouvoirs de la cour sont une reconnaissance tacite de la relation qui existe entre les conflits, la corruption, le terrorisme et les autres crimes transnationaux, et donnent aux procureurs les outils légaux nécessaires pour lutter contre ces réseaux dans leur totalité.

L'approche correcte

Les dirigeants africains ont effectivement voté pour se protéger eux-mêmes avec ce protocole, mais ils ont aussi effectué une avancée sur le plan juridique en adoptant une approche globale en matière de poursuites judiciaires pour la grande criminalité. Une telle approche sera cruciale pour les stratégies liées à la lutte contre le terrorisme et la résolution des conflits quand (certains cyniques disent « si ») cette cour sera établie.

L'UA est aussi sous les feux de la critique pour ne pas avoir réagi suffisamment rapidement à certaines crises (comme en Côte d'Ivoire, en République Centrafricaine et en Lybie) et laissé à des pays comme la France le soin d'intervenir militairement. Le manque général de moyens militaires et de fonds rendent de telles interventions impossibles, ce qui n'empêche cependant pas l'UA d'assumer des rôles importants dans la prévention de conflits et la médiation.

Certains de ces succès ont été largement commentés, comme la Mission de l'Union africaine en Somalie (Amison), qui a presque à elle seule permis de stabiliser de larges zones en Somalie en l'absence des Nations unies (après la bataille de Mogadiscio en 1993, l'ONU n'était simplement pas prête à intervenir). D'autres initiatives ont été ignorées, comme la récente réunion spéciale du Conseil de la paix et de la sécurité de l'UA à Nairobi où les dirigeants africains ont adopté une stratégie unifiée de lutte contre le terrorisme. Les menaces comme le terrorisme sont souvent transnationales, ce qui signifie que la lutte doit se faire au niveau régional ou continental. L'UA joue un rôle essentiel dans la coordination de ces initiatives.

D'autres domaines entrent dans le champ de l'UA. C'est ainsi sous ses auspices que l'Agenda 2063, une feuille de route sur cinq décennies pour une Afrique plus pacifiée, prospère et intégrée, a été convenue, tout comme a été approuvée une position commune sur le changement climatique, pour donner à l'Afrique une voix unifiée dans les discussions internationales.

Bien sûr, on peut qualifier de fantaisistes des textes comme l'Agenda 2063, mais on voit que lorsque l'UA veut soutenir des valeurs spécifiques, elle oriente la prise d'initiatives sur le continent, comme par exemple sur la question de l'intégration régionale.

Ainsi, des résultats se font jour avec la communauté d'Afrique de l'Est, qui montre la voie en allégeant les restrictions sur les permis de travail pour les citoyens des États membres, en améliorant les conditions de libre-circulation et en abaissant les droits de douane. Un autre exemple est l'adoption de la Stratégie africaine maritime intégrée 2050, qui encourage les gouvernements à adopter une définition plus large, et plus efficace, de la sécurité maritime, même si elle est un peu lourde.

En raison de contraintes institutionnelles pesantes, l'UA ne peut pas toujours prendre les décisions importantes et les initiatives de taille qu'elle souhaiterait. Elle déploie cependant des efforts, la plupart efficaces, pour que des projets de taille plus réduite obtiennent des résultats progressifs. Pour cela, elle mérite d'être saluée.

« Je crois que l'Afrique se porte mieux avec une organisation panafricaine comme l'Union africaine », estime M. Akinsanya. Malgré tous les défauts de l'UA, on ne peut qu'en convenir.  

 (L'auteur est consultant pour l'Institut des Études sécuritaires– www.issafrica.org)