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Vol.1 septembre 2011
Combler les lacunes
Le régulateur étatique resserre le contrôle sur les actifs publics à l'étranger
 Lan Xinzhen

 

 

HOLY BUT COSTLY: A light rail train runs on a trial basis last November in Mecca, Saudi Arabia. The project caused China Railway Construction in charge of the project to suffer a loss of 4.153 billion yuan($63.89 million) JIANG SHUFAN 

 

De nouvelles mesures visant à mieux contrôler les actifs des entreprises nationales gérées par le pouvoir central (SOE) ont été annoncées par la Commission d'administration et de contrôle des actifs publics (SASAC), dans un contexte que celle-ci a qualifié de « plus en plus complexe ».

Les toutes nouvelles réglementations annoncées par le régulateur des actifs nationaux de la Chine le 27 juin ont pour objectif de combler les lacunes de gestion et d'améliorer la sécurité des actifs des SOE à l'étranger.

Les réglementations provisoires sur le contrôle et l'administration des actifs étrangers des SOE centrales concernent les investissements étrangers des SOE centrales, la gestion, ainsi que diverses activités d'exploitation, internes ou externes. Les réglementations provisoires sur l'administration des droits de propriété détenus par les SOE à l'étranger régulent l'enregistrement, l'évaluation, l'examen et le transfert des biens étrangers des SOE centrales et fixent les critères de gestion des capitaux des sociétés « red-chip », des sociétés chinoises de la partie continentale de Chine constituées à l'étranger et cotées à la bourse de Hong Kong. L'adoption de ces deux mesures provisoires est un moyen important pour la SASAC d'assumer sa responsabilité en tant que propriétaire des actifs d'État et aidera les SOE chinoises à créer des entreprises compétitives d'envergure mondiale et à accélérer l'internationalisation de leurs stratégies de gestion.

Les nouvelles mesures de régulation de la SASAC normalisent la prise de participation individuelle pour le compte des SOE, qui avait auparavant mené à la perte d'actifs étrangers. Toute transaction liée à une prise de participation qui modifierait le statut des SOE doit désormais être approuvée par la SASAC, prévoit la réglementation provisoire. La responsabilité des personnes ayant causé la perte d'actifs étrangers ou s'étant rendues coupables de mauvaise gestion sera engagée par la SASAC.

Des leçons onéreuses

Depuis que la Chine est entrée dans l'OMC en 2001, ses SOE ont été les pionnières en matière d'investissements du pays à l'étranger. La crise financière mondiale de 2008 a d'ailleurs été l'élément catalyseur de ce mouvement. Les chiffres officiels montrent que 100 des 120 SOE centrales ont créé des filiales ou organisations administratives à l'étranger. Les actifs étrangers des SOE se montaient à 4 000 milliards de yuans (610 milliards de dollars) fin 2010, soit 20 % de l'ensemble de leurs actifs.

Paradoxalement, alors que les SOE chinoises étaient obsédées par cette tendance d'investissements à l'étranger, les régulateurs sont restés quelque peu oisifs. La Chine a créé la SASAC expressément pour le contrôle et la gestion des SOE, mais celle-ci a échoué dans sa mission de surveillance des opérations étrangères menées par les SOE, comme l'a révélé une série de pertes occasionnées ces dernières années par certains investissements étrangers.

China Aviation Oil (Singapour) a ainsi perdu environ 550 millions de dollars en raison d'une mauvaise anticipation de l'évolution du cours du pétrole en 2004. Le directeur général Chen Jiulin a été condamné à 1 035 jours de prison. Cette année, la China Railway Construction a fait part d'une perte de 4,153 milliards de yuans (638,9 millions de dollars) dans le cadre de son projet de tramway léger en Arabie Saoudite.

Selon le ministère du Commerce, la guerre en Libye a affecté 50 projets entrepris par 75 entreprises chinoises représentant 18,8 milliards de dollars.

Un rapport publié par la Commission nationale des comptes au mois de mai a révélé que le groupe Sinochem, la plus grosse entreprise de l'industrie chimique, a perdu 15,27 millions de dollars dans le cadre de trois projets de pétrole et gaz développés à l'étranger, tandis que deux autres n'ont pas généré autant de profits que prévu.

« Si les SOE chinoises ont connu une augmentation massive de leurs investissements à l'étranger, les risques eux aussi augmentent », rappelle Wang Yong, directeur de la SASAC.

Wang a également résumé les raisons à l'origine des échecs de certains investissements des SOE. Certaines n'ont pas choisi de bons projets, trop éloignés de leur activité principale ; d'autres ont mené un développement à l'international trop rapide, surestimant leur capital, leur gestion et le talent de leurs ressources humaines ; d'autres encore ont manqué d'un encadrement et de règles strictes pour mener leurs investissements à l'étranger ; enfin, certaines se sont laissées emporter dans une concurrence réciproque.

« La gestion des actifs étrangers souffrait donc de l'insuffisance des mesures de contrôle des risques, peu en rapport avec l'enthousiasme manifesté pour les investissements étrangers », explique Wang. « Les SOE doivent accroître leur maîtrise des risques parallèlement à l'accélération de leur internationalisation. »

 

À point nommé

La SASAC a néanmoins reconnu les points positifs des investissements étrangers effectués par les SOE, ainsi que son manque de supervision sur les biens d'État situés à l'étranger.

Afin de renforcer le contrôle et la protection des actifs des SOE à l'étranger, la SASAC a donc adopté les deux mesures provisoires, prises sur la base des leçons et expériences tirées des investissements effectués ces dernières années par les SOE.

L'organisme de contrôle a également indiqué la base légale de ces deux mesures, à savoir la Loi sur les actifs d'État des entreprises et les Règlements provisoires sur le contrôle et la gestion des actifs d'État des entreprises publiés en 2003.

Ces deux mesures de contrôle des actifs d'État et des droits de propriété sont innovantes, en ce qu'elles fixent des règles détaillées visant à réglementer les comportements susceptibles d'occasionner des pertes dans le cadre d'investissements étrangers, par exemple au niveau des prises de participation, de la gestion des sociétés offshore et du salaire du personnel expatrié.

« En dépit du fait que les SOE administrées centralement investissent de plus en plus à l'étranger, elles manquent encore d'un système de gestion rationnel en ce qui concerne la supervision de leurs actifs étrangers », observe Zhang Hanlin, directeur du Centre pour les études de l'OMC à l'Université d'économie et de commerce international.

« En raison de ce manque de mécanismes de supervision, les SOE et leurs contrôleurs ne parviennent souvent pas à détecter les risques que présentent les investissements étrangers, notamment dans le domaine financier », précise Zhang.

« L'adoption de ces deux réglementations est le résultat incontournable des efforts réalisés par le pays pour accroître son contrôle sur les investissements menés à l'étranger. »

 

Gestion des risques

Enregistrant des pertes énormes occasionnées par leurs investissements à l'étranger, les SOE doivent assumer leurs responsabilités.

« La SASAC vient de prendre deux mesures de prévention, mais les SOE elles-mêmes doivent accroître leur maîtrise des risques dans le cadre des opérations effectuées à l'étranger », déclare He Liping, professeur à l'École d'économie et d'administration de l'Université normale de Beijing.

Selon lui, une structure administrative standard ainsi qu'un mécanisme de gestion interne complet sont nécessaires pour améliorer le contrôle des risques, particulièrement pour les investissements des SOE à l'étranger.

Wang Ying, analyste à l'Institut de recherche CBN basé à Shanghai soutient l'idée de He.

« La maison mère des SOE, située en Chine, devrait être responsable de ce contrôle sur les actifs et propriétés situés à l'étranger. Un mécanisme quotidien de contrôle des risques devrait être mis en place et la procédure de décision devrait être encadrée », précise Wang.

 

 

 

 

 

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