La politique financière chinoise passe d’« active » à « prudente »

- L’application d’une politique financière prudente aide à éviter des hauts et des bas économiques, à contrôler l’inflation, à changer le type de croissance économique « haut investissement-faible rendement », et à stabiliser la croissance économique.

Lan Xinzhen

« En 2005, il sera plus difficile d’obtenir des affectations des finances centrales », se soucient beaucoup de fonctionnaires locaux. À l’origine de leur inquiétude est le changement de la politique financière du gouvernement central.

"Appliquer la politique financière prudente, c'est répondre au changement de la situation économique", a déclaré récemment Jin Renqing, ministre des Finances. Photo Xinhua

Lors de la réunion de travail économique tenue le 5 décembre 2004 à Beijing, le gouvernement central a précisé qu’il « appliquera à partir de 2005 une politique financière et une politique monétaire prudentes ». Cela signifie la fin de la politique financière active en vigueur depuis sept ans.

Une politique financière prudente vise à juguler l’inflation embryonnaire et à éviter la réapparition de la déflation ; à contrôler l’expansion des besoins d’investissement et à élargir la demande de consommation ; à refroidir les secteurs d’investissement surchauffés et à soutenir les maillons faibles du développement économique et social.

« Pour assurer la bonne marche de la politique financière prudente, l’important sera de contrôler le déficit, réajuster la structure, promouvoir la réforme, augmenter les recettes tout en faisant des économies », a déclaré Jin Renqing, ministre des Finances.

« Contrôler le déficit veut dire réduire le déficit par la réduction d’émission d’obligations d’État pour la construction à long terme, explique Jin. La structure à réajuster est celle des dépenses financières et de l’orientation d’investissement des emprunts d’État. Les fonds gouvernementaux seront principalement utilisés dans des objectifs stratégiques de développement fixés dans la planification nationale, des projets agricoles, sylvicoles et hydrauliques, de protection écologique, d’aménagement du territoire national, de développement de l’Ouest et de redressement des vieilles bases industrielles du Nord-Est, et aussi dans la construction d’infrastructures et de structures auxiliaires au système de santé publique, d’éducation, de progrès scientifique et technologique et de sécurité sociale. Par « promouvoir la réforme », on entend changer le modèle de croissance économique propulsée par les projets issus des emprunts d’État ; on concentrera une partie du pouvoir financier à la réforme des divers systèmes afin de créer un système d’impôt relativement souple au développement des sujets de marché et de l’économie et d’établir un mécanisme d’efficacité à long terme favorable à la croissance automatique de l’économie. « Augmenter les recettes tout en faisant des économies » signifie prélever des impôts strictement en vertu de la loi et ne pas augmenter les impôts dans l’ensemble ou encore réduire légèrement les charges d’impôt afin d’assurer la hausse constante des recettes financières et en même temps contrôler rigoureusement l’augmentation des dépenses.

Pourquoi cette politique financière prudente ?

En 1997, l’Asie a été frappée par une crise financière. Pour résister à ce choc, le gouvernement chinois a mis en application à partir de 1998 une politique financière active caractérisée par l’augmentation de l’émission de bons du Trésor pour la construction à long terme. Pendant les sept ans qui ont suivi, le pays a émis 910 milliards de yuans de telles obligations, qui ont entraîné un investissement total de 3,5 billions de yuans, tirant de 1,5 à 2 points la croissance du PIB par an.

Autoroute entre Wuhan et Yinchuan.-- En 2005, le gouvernement continuera à soutenir l'investissement dans l'Ouest. Photo: Du Huaju

Mais une telle politique est au fond expansive. Elle a comme caractéristique de susciter la croissance économique par l’émission massive de bons du Trésor, d’où un grand déficit financier. Si le déficit ne baisse pas pendant longtemps, et avec le risque financier récessif dans certaines régions, le risque financier est élevé.

En 2002 comme en 2003, la Chine a enregistré un déficit de 319,8 milliards de yuans, soit un taux de 2,9 % (proportion du déficit dans le PIB), alors que la ligne d’alerte universellement reconnue n’est que de 3 %.

Au début de 2004, la Chine a encore une fois connu la surchauffe de l’investissement. Dans la seconde moitié de l’année, on a constaté des signes d’inflation. Selon le Bureau national des statistiques, en septembre 2004, le niveau des prix à la consommation des ménages a augmenté de 5,2 % par rapport à la même période de 2003, dépassant la ligne d’alerte de 5 %. Cette pression affecte le développement macroéconomique. Dans ce contexte, le gouvernement chinois a promulgué une série de mesures de contrôle macroéconomique comme réduire les dépenses, restreindre l’investissement dans des secteurs importants, hausser le taux d’intérêt des épargnes et crédits bancaires.

Si le pays continuait d’appliquer une politique financière active, ce serait non seulement défavorable au contrôle de l’augmentation trop rapide de l’investissement dans les biens immobiliers et à l’adoucissement de la tendance à l’inflation, mais aussi contribuerait facilement à l’aggravation de la disproportion entre l’investissement et la consommation, renforçant le risque de même que la résistance au fonctionnement sain de l’économie et affectant l’efficacité de la politique de contrôle macroéconomique.

« Ainsi, nous sommes obligés de changer notre politique financière », dit Jin Renqing.

Comme l’économie chinoise n’est pas complètement surchauffée - l’agriculture, l’éducation, la santé publique, la sécurité sociale et bien d’autres domaines nécessitent d’être renforcés -, et qu’il n’y a pas de signal violent qui indique l’arrivée d’une haute inflation, il n’est pas bon de passer immédiatement à la politique financière restrictive. C’est ainsi que le gouvernement a décidé de pratiquer une politique prudente, ni d’expansion ni de rétrécissement, mais d’équilibre approximatif entre les recettes et les dépenses.

« La politique financière prudente répond à la situation économique de la Chine et aux besoins objectifs du contrôle macroéconomique », estime Jia Kang, directeur de l’Institut de recherche sur la science financière, relevant du ministère des Finances.

L’augmentation des recettes financières fournit les conditions nécessaires au retrait de la politique active. Selon l’Administration nationale des impôts, au cours des trois premiers trimestres de 2004, la Chine a prélevé 1,93 billion de yuans d’impôt (+26,3 %, ou 401,4 milliards). On prévoit plus de 500 milliards de yuans pour toute l’année.

Selon Jin Renqing, après l’application de la politique financière prudente, le déficit des finances centrales se maintiendra à 300 milliards de yuans environ, et l’on prévoit réduire le taux de déficit à 2 % environ en 2005. Ces deux dernières années, nous avons déjà réduit consciemment l’émission de bons du Trésor à long terme, soit une diminution de 10 milliards de yuans en 2003 par rapport à 2002 et 30 milliards en 2004 par rapport à 2003. En 2005, la réduction ne sera pas inférieure à 2004.

Les secteurs surchauffés sous pression

Pour juguler la surchauffe de l’investissement dans certains secteurs, le gouvernement a appliqué des politiques de contrôle macroéconomique en 2004, comme les systèmes d’approbation des crédits bancaires et de l’établissement des projets pour les secteurs immobilier, de l’acier, du ciment et de l’aluminium électrolytique. Avec la politique financière prudente, ces secteurs feront face à une plus grande pression.

Bonne récolte de piments à Fengxiang, au Shaanxi. -- Les nouveaux fonds seront investis entre autres dans le renforcement des infrastructures agricoles et de l'agriculture, afin d'améliorer les conditions de vie et de production à la campagne et d'augmenter les revenus des paysans. Photo Xinhua

En 2005, les fonds provenant des emprunts d’État seront principalement lancés dans :

- les projets de construction à long terme déjà mis en chantier ;

- l’agriculture et les infrastructures agricoles, afin d’améliorer les conditions de vie à la campagne et d’augmenter les revenus des agriculteurs ;

- l’innovation technique et la refonte technique des entreprises ;

- les secteurs favorables au développement économique de l’Ouest ;

- la reforestation sur les champs restitués.

Il est heureux que l’investissement des bons du Trésor soient passés de la construction économique aux services publics.

À l’époque de la politique financière active, les recettes financières et les dettes d’État ont été pour la plupart lancées dans des domaines économiques sous forme de crédits bancaires et de finances locales.

Une bonne part des fonds obtenus des secteurs surchauffés proviennent des crédits bancaires et du soutien financier du gouvernement. Dans certains projets immobiliers, les crédits bancaires représentent 70 % du total de l’investissement. Et l’agrandissement de certaines cimenteries et aciéries a été accompli entièrement sur le compte des finances locales, tandis que la majorité des finances locales provenaient des finances centrales.

Le changement d’utilisation des bons du Trésor a affaibli le soutien des crédits bancaires et des finances locales aux secteurs surchauffés.

« Réduire l’investissement des bons du Trésor aux projets de production et guider les banques à réduire les crédits à des secteurs surchauffés comme l’urbanisation et l’industrie immobilière aident à la contraindre les besoins de marché en moyens de production et en biens d’investissement, à endiguer la hausse des créances douteuses, et à fournir des conditions souples à la diminution de la masse monétaire et au contrôle de l’inflation », a dit Lou Jiwei, sous-ministre des Finances.

La nouvelle politique empêchera-t-elle le développement économique ?

L’application de la politique financière prudente nuira-t-elle au développement économique ?

Yi Xianrong, directeur du Bureau de développement financier de l’Institut de recherche financière de l’Académie des sciences sociales de Chine, a expliqué que la réduction des affectations centrales ne sera pas assez importante pour compromettre la rapidité de la croissance économique ; au contraire, certains secteurs faibles obtiendront davantage d’argent, ce qui permettra à l’économie nationale de se développer de façon plus équilibrée.

« Le passage de la politique financière active à la politique prudente n’est pas une virevolte, mais plutôt un virage en douceur, a-t-il poursuivi. C’est réajuster la structure des dépenses et des recettes nationales et la structure d’investissement des obligations d’État dans des conditions assurées. Après le changement, le gouvernement n’investira plus dans les projets de compétitivité et de gain généraux, ni les secteurs surchauffés.

Avec la politique prudente, le gouvernement a seulement changé les objectifs d’investissement à soutenir. Il continuera à s’intéresser au cœur du lancement des fonds issus des bons du Trésor pour la construction à long terme et aux projets déjà mis en chantier, afin d’assurer la continuité de la politique. Mais il contrôlera strictement les nouveaux projets de construction et évitera complètement les travaux répétés et excessivement anticipatifs. « Le changement aura comme résultat de rendre plus rationnelle la structure d’investissement et partant, de rendre le développement de l’économie chinoise plus sain », a conclu Yi Xianrong.

Fu Yuan, chercheur à l’Institut de recherche économique de l’Académie des sciences sociales de Chine, est certain que l’application de la politique financière prudente abaissera le PIB, mais c’est justement l’objectif du gouvernement. On ne peut pas prétendre que la nouvelle politique porte atteinte à l’économie sous prétexte de la baisse du PIB.

Selon lui, la demande et l’offre sont grosso modo équilibrées en Chine. Le plus grand problème ne réside pas dans le contrôle de l’agrégat mais dans la restructuration économique. Ainsi, la politique financière active ayant comme caractéristique d’entraîner la croissance économique par l’augmentation des investissements ne s’adapte évidemment pas à la situation du pays. Le changement de politique a justement pour but de maintenir le développement sain de l’économie, auquel la poursuite de la politique financière active risquerait de nuire.

Résultats de la politique financière active

Depuis 1998 où le gouvernement a mis en vigueur la politique financière active, il a investi plus d’argent dans les infrastructures. Entre 1998 et 2002, le pays a lancé 300 milliards de yuans dans la transformation du réseau électrique rural, ce qui a permis à la plupart des campagnes de réduire de moitié le prix de l’électricité, le portant au même niveau que dans les villes. Ce projet seul a allégé la charge des paysans de 40 milliards de yuans par an. Actuellement en Chine, 1,8 million de kilomètres de routes sont accessibles aux automobiles ; 99,6 % des cantons et bourgs et 91,9 % des villages administratifs sont desservis par des routes. L’informatisation des campagnes a fait de grands progrès : 86,7 % de villages administratifs sont couverts par la radio et la télévision ; tous les districts et toutes les villes et une partie des bourgs et cantons ont accès à l’internet. Enfin, 93 % des régions rurales ont une école primaire et le taux de scolarité a atteint 98 %.